Vorlage - VO/2013/062  

Betreff: Überörtliche Prüfung des Landkreises Diepholz
- Wirtschaftlichkeit kommunaler Investitionsmaßnahmen -
Status:öffentlichVorlage-Art:Vorlage öffentlich
Unterzeichner/in:van Lessen (i. V.)
Federführend:FD 20 - Finanzen und Beteiligungscontrolling   
Beratungsfolge:
Kreisausschuss Vorberatung
Kreistag zur Kenntnis
24.06.2013 
Sitzung des Kreistages ungeändert beschlossen   
Anlagen:
Prüfungsmitteilung Endfassung_06-02-2013  

Der Kreistag nimmt den Schlussbericht des Präsidenten des Niedersächsischen Landesrechnungshofs – Überörtliche Kommunalprüfung – zu dem Thema „Wirtschaftlichkeit kommunaler Investitionsmaßnahmen“ vom 06

Beschlussvorschlag:

Der Kreistag nimmt den Schlussbericht des Präsidenten des Niedersächsischen Landesrechnungshofs – Überörtliche Kommunalprüfung – zu dem Thema „Wirtschaftlichkeit kommunaler Investitionsmaßnahmen“ vom 06.02.2013 zur Kenntnis.

 

Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs – Überörtliche Kommunalprüfung – hat im März und April 2012 die Wirtschaftlichkeit kommunaler Investitionsmaßnahen beim Landkreis Diepholz geprüft

Sachverhalt:

Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs – Überörtliche Kommunalprüfung – hat im März und April 2012 die Wirtschaftlichkeit kommunaler Investitionsmaßnahen beim Landkreis Diepholz geprüft. Im Rahmen der Prüfung wurden weitere sechs Kommunen, u.a. auch die Gemeinden Stuhr und Weyhe überprüft.

 

Prüfungsanlass und Prüfungszweck werden auf Seite 5 der Prüfungsmitteilung wie folgt dargestellt:

 

„Nach meinen Prüfungserfahrungen besteht Anlass zu der Vermutung, das einige kommunale Gebietskörperschaften bei der Veranschlagung und Durchführung von Investitionen nicht immer die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten. Es sollte zu erreichen sein, dass die Kommunen ihre Investitionen den Regelungen entsprechend projektieren und veranschlagen.

 

Nach § 110 Abs. 2 NKomVG (bis 31.10.2011: § 82 Abs. 2 NGO) ist die Haushaltswirtschaft der Kommune sparsam und wirtschaftlich zu führen. Vermögensgegenstände sollen Kommunen nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit erforderlich ist (§ 124 Abs. 1 NKomVG, § 96 Abs. 1 NGO). Für Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung gilt, dass Kommunen vor Beschlussfassung unter mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten die für sie wirtschaftlichste Lösung durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich ermitteln sollen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 GemHKVO). Hiervon darf nur abgewichen werden, wenn die Kommune dies in einem atypischen Fall überzeugend rechtfertigen kann.

 

Handelt es sich um Investitionen von unerheblicher finanzieller Bedeutung, muss vor Beginn mindestens eine Folgekostenberechnung vorliegen (§ 12 Abs. 1 Satz 2 GemHKVO).

 

Die Abgrenzung von Investitionen mit erheblicher und unerheblicher finanzieller Bedeutung obliegt der Kommune.“

 

Nach Prüfung aller sieben Kommunen wurden von der Überörtlichen Kommunalprüfung folgende allgemeine Feststellungen getroffen (S. 6 u. 7 der Prüfmitteilung):

 

„Keine der geprüften Kommunen hatte nachvollziehbare Regelungen zur Abgrenzung von Investitionen mit erheblicher und unerheblicher finanzieller  Bedeutung getroffen.

 

Bei insgesamt 102 von 157 Investitionsmaßnahmen verstießen die Kommunen gegen den genannten rechtlichen Regelungsrahmen. Dies entsprach bei einer Spanne von 42 % bis 88 % einem Durchschnitt von 65 % nicht ordnungsgemäß vorbereiteter Investitionsmaßnahmen.

 

Die festgestellten Rechtsverstöße traten insbesondere im Zusammenhang folgender Maßnahmen auf:

 

Bei Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung im Hochbau ermittelten die Kommunen in der Regel lediglich die Investitionskosten für eine bestimmte Konstruktionsvariante. Es fehlten Vergleiche mit den Kosten und Folgekosten für alternative Baukonstruktionsformen sowie dokumentierte Auseinandersetzungen mit deren Vor- und Nachteilen. Somit waren die jeweils zuständigen Organe in der Regel nicht in der Lage, vor der Veranschlagung der Mittel im Haushalt mehrere in Betracht kommende Möglichkeiten zu vergleichen, nichtmonetäre Faktoren nachvollziehbar abzuwägen und sich für die wirtschaftlichste Lösung zu entscheiden.

 

Die Kommunen, die Folgekosten berechneten, berücksichtigten in der Regel lediglich die Abschreibungen. Nur in wenigen Fällen bezogen sie auch die Folgekosten für Bewirtschaftung und Unterhaltung in ihre Berechnungen ein. Die Ermittlung der Folgekosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als ein wesentliches Element der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der geplanten Maßnahmen erfordert auch - und zwar unabhängig von Fragen haushaltsrechlichter Veranschlagungen - dass die Kommunen kalkulatorische Zinsen und etwaige mit der Investition verbundene Einsparungen in die Folgekostenbetrachtungen einbeziehen.

 

Auch diese Versäumnisse haben dazu geführt, dass die Kommunen sich in der Regel keine verlässliche Grundlage für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit schafften. Teilweise fehlten Folgekostenbetrachtungen gänzlich.

 

Die Kommunen sollten schon aus eigenem Interesse die Voraussetzungen für die Veranschlagung von Investitionen beachten.“

 

Aufgrund dieser Feststellungen gibt die Überörtliche Kommunalprüfung folgende  allgemeine Empfehlungen ab (S. 7 ff Prüfungsmitteilung):

 

„Grundsätzlich empfehle ich den Kommunen, die Abgrenzung von Investitionen mit erheblicher und unerheblicher finanzieller Bedeutung im Sinne des § 12 GemHKVO konkret zu regeln. Kriterien für eine Abgrenzung können das Investitionsvolumen und die daraus resultierenden ergebniswirksamen Haushaltsbelastungen im Verhältnis zum Gesamt-Haushaltsvolumen sein. Hierbei sollte sowohl der finanzwirtschaftliche Status der Kommune als auch der Umfang der notwendigen Fremdfinanzierung berücksichtigt werden.

 

Der Verzicht auf eine entsprechende Abgrenzungsregelung hätte zur Folge, dass sie in jedem Einzelfall neu über Kriterien und die Frage der finanziellen Erheblichkeit einer Investition entscheiden müssten.

 

Diese Regelungen sollten auch Standards und Verfahrensabläufe für die Erstellung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen und Folgekostenberechnungen enthalten.

 

Eine Ermittlung der Folgekosten ist nur dann vollständig und aussagekräftig, wenn sie - sofern vorhanden - auch Einsparungen durch die geplante Maßnahme umfasst. Der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung kann es erfordern, auch bei Investitionen von unerheblicher finanzieller Bedeutung nicht nur die Folgekosten zu ermitteln, sondern die Folgekosten von mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten zu vergleichen. Die Veranschlagungsgrundsätze in § 12 Abs. 1 Satz 2 GemHKVO enthalten lediglich Mindestanforderungen und befreien die Kommunen nicht von der Verpflichtung, im Sinne des Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgebots erforderlichenfalls weitere Untersuchungen durchzuführen.

 

Für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen können die Kommunen verschiedene betriebswirtschaftliche Methoden anwenden.

 

Welche Methode zu wählen ist, bestimmt sich nach den Erfordernissen des Einzelfalls (Art der Maßnahme, Ziele, Auswirkungen). Die Methode muss in einem angemessenen Verhältnis zu der beabsichtigten Maßnahme stehen und sollte in einer frühen Phase des Planungsprozesses von der Kommune bestimmt werden.

 

Nähere Erläuterungen zu den verschiedenen Methoden von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen enthalten die Verwaltungsvorschriften zu § 7 LHO, deren sinngemäße Anwendung ich empfehle.

 

Für Investitionen im Hochbau verweise ich ergänzend auf die DIN 18960:2008-02 „Nutzungskosten im Hochbau“. Demnach umfassen die Folgekosten „alle in baulichen Anlagen und deren Grundstücken entstehenden regelmäßig oder unregelmäßig wiederkehrenden Kosten von Beginn ihrer Nutzbarkeit bis zu ihrer Beseitigung (Nutzungskosten)“. Somit sollten bei Hochbaumaßnahmen die Folgekosten als Lebenszykluskosten ermittelt werden. Insbesondere ist zu beachten, dass zu den Kapitalkosten auch kalkulatorische Verzinsungen zählen. Da diese haushaltsrechtlich nicht veranschlagt werden, sind die Folgekosten in der Regel nicht identisch mit der Darstellung der jährlichen Haushaltsbelastungen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 GemHKVO.

 

Die wirtschaftliche Verwendung von Haushaltsmitteln darf nicht davon abhängen, ob die Kommune selbst oder ein Dritter Träger einer Investitionsmaßnahme ist. Die Kommune sollte einem Dritten nur dann einen Investitionszuschuss gewähren, wenn dieser die Wirtschaftlichkeit der geplanten Maßnahme und seine Bedürftigkeit nachweist. Die Wirtschaftlichkeit einer Investitionsfördermaßnahme sollte auch im Vergleich mit Alternativen nachgewiesen sein. Zum Beispiel die Kostenvergleichsrechnung (statisch), die Kapitalwert- bzw. Projektkostenbarwertmethode (dynamisch), die Nutzwertanalyse oder die Kosten-Nutzen-Analyse als gesamtwirtschaftliche Betrachtung.

 

Die Darstellung der grundsätzlichen Erforderlichkeit der Maßnahme, der Wirtschaftlichkeitsvergleich und die dazugehörigen Folgekostenberechnungen sind dem zuständigen Organ zur Entscheidung über die wirtschaftlichste Variante (Projektierungsbeschluss) vorzulegen. Um dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung (§ 110 Abs. 2 NKomVG) umfassend gerecht zu werden, empfehle ich neben der Entwicklung verschiedener Investitionsalternativen auch andere, nichtinvestive Realisierungsformen (z. B. Miete) in den Wirtschaftlichkeitsvergleich einzubeziehen.

 

Die Entscheidung über die wirtschaftlichste Variante (Projektierungsbeschluss) geht einem Beschluss über die Bereitstellung der erforderlichen Haushaltsmittel voraus und kann durch diesen in der Regel nicht ersetzt werden.

 

Insbesondere bei finanziell bedeutenden Hochbaumaßnahmen halte ich es grundsätzlich für erforderlich, diese mit einem Controlling zu begleiten. Sollten sich die Rahmenbedingungen ändern (z. B. durch Gesetzesänderungen, steigende Kosten oder veränderte Nutzeransprüche), ist ggf. über die Projektierungsentscheidung und damit über die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme erneut zu beraten.

 

Für Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung bieten sich grundsätzlich

folgende Handlungsschritte an:

 

1.           Bedarf bzw. Erforderlichkeit des Handelns unter Berücksichtigung des Sparsamkeitsgebots darstellen,
 

2.           Ziel formulieren (z. B. Deckung des Bedarfs an 20 Krippenplätzen im

  Ortsteil <X> bis zum <Datum>),

 

3.           Möglichkeiten zur Zielerreichung entwickeln (Investitionsalternativen

sowie weiteren Realisierungsformen, z. B. Miete, Leasing, ÖPP),

 

4.           Investitions- und Folgekosten ermitteln und unter Einbindung

nichtmonetärer Faktoren einen Wirtschaftlichkeitsvergleich erstellen,

 

5.           Wirtschaftlichkeitsvergleich politisch beraten und Projektierungsbeschluss

zur Feststellung der wirtschaftlichsten Möglichkeit herbeiführen,

 

6.           Haushaltsmittel veranschlagen,

 

7.           Maßnahme mit integriertem Controlling umsetzen und

 

 

8.           Maßnahme ggf. evaluieren und dokumentieren.“

 

Ergebnis für den Landkreis Diepholz:

 

Der Landkreis Diepholz benannte 194 Investitionsmaßnahmen, die er in dem Zeitraum von 2009 bis zur Prüfung im März 2012 begonnen oder abgeschlossen hatte. Hieraus hat die Überörtliche Kommunalprüfung 27 Maßnahmen ausgewählt.

 

Bei 13 von 27 Investitionen, also in 48 % der Fälle, hielt der Landkreis Diepholz die genannten rechtlichen Rahmenbedingungen ein. Bei den verbleibenden14 Maßnahmen (52 %) verstieß er gegen den bestehenden Regelungsrahmen.

 

Details hierzu sind der beigefügten Prüfungsmitteilung zu entnehmen.

 

In Kurzfassung stellt sich das Prüfungsergebnis des Landkreises Diepholz wie folgt dar  ( S. 4 Prüfungsmitteilung):

 

-          Der Landkreis Diepholz hatte keine Regelungen zur Abgrenzung von Investitionen mit erheblicher und unerheblicher finanzieller Bedeutung. Eine einheitliche Anwendung des § 12 Abs. 1 GemHKVO war somit nicht sichergestellt.
 

-          Bei Investitionen, deren finanzielle Bedeutung der Landkreis als erheblich beurteilte, waren Wirtschaftlichkeitsvergleiche insbesondere hinsichtlich der Ermittlung der Folgekosten unvollständig. In einigen Fällen verzichtete er auf einen Vergleich mit Alternativen. Somit fehlten vollständige Nachweise der Wirtschaftlichkeit der ausgewählten Varianten.
 

-          Projektierungsentscheidungen lagen teilweise nicht vor oder wurden ausschließlich innerhalb der Verwaltung getroffen. Der Landkreis Diepholz missachtete somit die grundsätzlich beim KA liegende Organzuständigkeit.
 

-          Der Landkreis Diepholz verstieß in 14 von 27 geprüften Fallen (52 %) gegen § 12 Abs. 1 GemHKVO.

 

Anmerkungen zu den Prüfungsfeststellungen und Umsetzung der Handlungsempfehlungen:

 

Grundsätzlich ist festzustellen, dass die von der Überörtlichen Kommunalprüfung für den Landkreis festgestellten Ergebnisse so zutreffen. Die festgestellten Mängel sind auf die bisherige Verwaltungspraxis zurückzuführen, die, wie in der Prüfungsmitteilung festgestellt, nicht den haushaltsrechtlichen Bestimmungen entspricht.

 

Details zu den einzelnen Maßnahmen wurden in der Regel in den Haushaltsberatungen, also im politischen Raum, beraten bzw. im Rahmen der Durchführung der Maßnahme entschieden. Es war keineswegs beabsichtigt, die Organzuständigkeit des Kreisausschusses oder des Kreistages zu umgehen.

 

Eine tiefer gehende Erörterung einzelner Fälle ist meines Erachtens nicht Ziel führend.

 

Vielmehr ist der Focus darauf zu richten, wie der Landkreis den Prüfungsfeststellungen im Einzelnen Rechnung tragen will. Vor diesem Hintergrund werden die gegebenen allgemeinen Empfehlungen begrüßt, zumal die Sinnhaftigkeit und die Notwendigkeit der Regelungen des § 12 GemHKVO grundsätzlich unbestritten sind.

 

 

Der Landkreis Diepholz hat mittlerweile eine Regelung zur Abgrenzung von Investitionen mit erheblicher und unerheblicher finanzieller Bedeutung getroffen. Der Kreistag hat die Änderung der Hauptsatzung beschlossen. Der § 9 der Hauptsatzung trifft folgende Regelung: „Investitionen gelten als erheblich im Sinne § 12 Abs. 1 Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung, sofern sie 125.000 € im Einzelfall überschreiten.“

 

Für die Anmeldung von investiven Maßnahmen im Rahmen des Haushaltsaufstellungsverfahrens ist ein Vordruck entwickelt worden, der im Wesentlichen  die Elemente Ihrer Handlungsempfehlungen enthält. Die Einhaltung der dort festgelegten Verfahrensschritte ist Voraussetzung zur Aufnahme der Maßnahme in das Investitionsprogramm.

 

Für den Schulbereich ist beabsichtigt, noch in diesem Jahr, analog dem Kreisstraßenbauprogramm, ein „Schulbauprogramm“ unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung und des bis jetzt entstandenen Investitionsstaus zu erstellen und politisch beraten und entscheiden zu lassen. Im Rahmen der Beratungen wird auf die Erforderlichkeiten unter Berücksichtigung von Alternativen der Maßnahmen eingegangen werden.

 

Die Umsetzung der Handlungsempfehlungen wird Basis für zukünftige Investitionsentscheidungen des Landkreises Diepholz sein.

 


Anlage/n:

Anlagen

 

 

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  Nr. Name    
Anlage 1 1 Prüfungsmitteilung Endfassung_06-02-2013 (118 KB)