Vorlage - VO/2016/078  

Betreff: Antrag der FDP-Kreistagsfraktion vom 17.11.2015 auf Prüfung zu einer anderen Verwendung der Aktienerlöse und möglichen Zusammenführung der 3 Eigenbetriebe (z. B. einer Holding)
Status:öffentlichVorlage-Art:Vorlage öffentlich
Unterzeichner/in:van Lessen (i. V.)
Federführend:FD 20 - Finanzen und Beteiligungscontrolling   
Beratungsfolge:
Ausschuss für Finanzen und Wirtschaft zur Kenntnis
31.05.2016 
Sitzung des Ausschusses für Finanzen und Wirtschaft ungeändert beschlossen   
Kreisausschuss zur Kenntnis
Anlagen:
Anlage 1 - Antrag FDP-Kreistagsfraktion  

Beschlussvorschlag:

./.


Sachverhalt:

Mit Schreiben vom 17.11.2015 beantragte die FDP-Kreistagsfraktion Diepholz, die Verwaltung zu beauftragen, Folgendes zu prüfen:

 

  1. Können die Rücklagen der Kulturbetriebe (entstanden aus Erlösen der Aktien des Landkreises) für andere kommunale Aufgaben (z. B. Krankenhäuser) verwendet werden? Wie hoch ist der Bestand der Rücklagen aktuell?
     
  2. Ist es nach dem Kommunalrecht und Steuerrecht zulässig,

 

a)      einen zusätzlichen Betrieb auf der Basis der rechtlichen Grundlagen zu schaffen, wie sie für die Kulturbetriebe gelten mit dem einzigen Unterschied, dass der Betrieb eine andere Zweckbestimmung (z. B. Betrieb/Finanzierung von Krankenhäusern, Flüchtlingsunterkünften, Wohnungsbauförderung) hat?
 

b)      einem solchen Betrieb die Aktien des Landkreises ganz oder teilweise zu übertragen, mit dem Effekt, dass die Erlöse (und Steuervergünstigungen) ganz oder teilweise für diesen neuen Zweck verwendet werden?


Sollte eine Konstruktion, wie in Ziffer 2 beschrieben, möglich sein, beurteilt die Verwaltung, in welchem Zeitraum diese Veränderung umsetzbar ist.

Der Antrag (incl. Anlagen) ist als Anlage 1 beigefügt.

 

In der Sitzung des Ausschusses für Finanzen und Wirtschaft am 03.12.2015 wurde dieser Antrag auf Prüfung zu einer anderen Verwendung der Aktienerlöse um den Prüfauftrag einer möglichen Zusammenführung der drei Eigenbetriebe (z. B. einer Holding) erweitert.

 

Zur Beurteilung dieser komplexen Fragestellungen wurde die INTECON Treuhand- und Wirtschaftsberatung GmbH um Stellungnahme gebeten. Der Prüfauftrag wurde seitens der Verwaltung dann dahingehend erweitert um die Frage, ob die Eigenbetriebe ggf. durch eine Satzungsänderung Spenden an einen steuerlich begünstigten Verein tätigen können. Die Stellungnahmen sind als Anlage 2 (nichtöffentlich) beigefügt.

 

Aufgrund des Umfangs und der Komplexität der Materie soll diese Vorlage zunächst nur als Diskussionsgrundlage dienen. Eventuelle Entscheidungen wären zum Haushalts- und Wirtschaftsjahr 2017, d.h. in den Beratungen über den Haushaltsplan und die Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe, zu treffen.

 

Zusammenfassende Darstellung:

 

In den 2000er Jahren wurden in einem umfangreichen Prozess die jetzige Organisationsform der Kulturbetriebe als Eigenbetriebe und deren finanzielle Ausstattung als optimale Lösung entwickelt. Sie stellt sich wie folgt dar:

 

Die Volkshochschule des Landkreises Diepholz (VHS) wird seit dem 01.01.1999 als Eigenbetrieb des Landkreises geführt. Es gelten die Bestimmungen des NKomVG und der Eigenbetriebsverordnung. Das Stammkapital der VHS beträgt gemäß § 1 Abs. 3 der Betriebssatzung 3.695.000 €. Gegenstand des Eigenbetriebes ist nach § 2 Abs. 1 der Betriebssatzung der flächendeckende Betrieb einer VHS im Landkreis Diepholz. Die VHS hat die Aufgabe, erwachsenen und heranwachsenden Menschen, unabhängig von ihrem Geschlecht und Alter, ihrer Bildung, sozialen und beruflichen Stellung, ihrer politischen, religiösen oder weltanschaulichen Orientierung und ihrer Nationalität, die Chance zu bieten, sich erforderliche Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten für die freie Entfaltung der Persönlichkeit, für die Mitgestaltung der Gesellschaft und für die berufliche Weiterentwicklung anzueignen.

 

Die VHS des Landkreises Diepholz, die als Betrieb gewerblicher Art (BgA) der Körperschaftssteuer unterliegt, wird beim Finanzamt Syke geführt. Die steuerliche Veranlagung zur Körperschaftssteuer ist bis 2013 erfolgt. Der verbleibende Verlustvortrag zur Körperschaftssteuer zum Schluss des Veranlagungszeitraumes 2013 beträgt laut Bescheid vom 09.05.2015 18.588.903 €. Der Gewerbesteuer unterliegt die VHS des Landkreises Diepholz wegen fehlender Gewinnerzielungsabsicht nicht.

 

Die Kreismusikschule des Landkreises Diepholz (KMS) wird seit dem 01.01.2006 als Eigenbetrieb des Landkreises geführt. Es gelten die Bestimmungen des NKomVG und der Eigenbetriebsverordnung. Das Stammkapital der KMS beträgt gemäß § 1 Abs. 3 der Betriebssatzung 3.540.000 €. Gegenstand des Eigenbetriebes ist nach § 2 Abs. 1 der Betriebssatzung die Bereitstellung eines musikschulbezogenen Veranstaltungs- und Unterrichtsangebots der instrumentalen und vokalen Musik im Landkreis Diepholz sowie die Zusammenarbeit mit anderen Einrichtungen der Musikpflege innerhalb und außerhalb des Landkreises.

 

Die Kreismusikschule, die als Betrieb gewerblicher Art der Körperschaftssteuer unterliegt, wird beim Finanzamt Syke geführt. Die steuerliche Veranlagung zur Körperschaftssteuer ist bis einschließlich 2013 erfolgt. Der verbleibende Verlustvortrag zur Körperschaftssteuer zum Schluss des Veranlagungszeitraumes 2013 beträgt laut Bescheid vom 09.02.2015 22.838.886 €. Der Gewerbesteuer unterliegt die Kreismusikschule wegen der fehlenden Gewinnerzielungsabsicht nicht.

 

Die vom Finanzamt Syke anerkannten und festgestellten Verlustvorträge bei der VHS und der KMS führen zu einer Rückerstattung der eigentlich zu versteuernden Dividendeneinnahmen (15 % Kapitalertragsteuer zuzüglich 5,5 % Solidaritätszuschlag) in Höhe von rund 1.000.000,00 € jährlich.


Das Kreismuseum Syke wird seit dem 01.01.2006 als Eigenbetrieb des Landkreises Diepholz geführt. Es gelten die Bestimmungen des NKomVG und der Eigenbetriebsverordnung. Das Stammkapital beträgt gemäß § 1 Abs. 3 der Betriebssatzung 250.000 €. Der Eigenbetrieb hat nach § 2 Abs. 1 der Betriebssatzung die Aufgabe, Zeugnisse der Kultur, Kunst, Naturkunde, Vor- und Frühgeschichte des Landkreises Diepholz und angrenzender Regionen zu sammeln, zu bewahren, zu präsentieren und zu vermitteln. Zu den Aufgaben gehören auch die Durchführung vielseitiger kultureller Veranstaltungen und die fachliche Beratung der musealen Einrichtungen im Landkreis Diepholz.

 

Das Kreismuseum verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne der §§ 51 ff. AO und wird beim Finanzamt Syke geführt. Der letzte vorliegende Freistellungsbescheid datiert vom 22.02.2014 und betrifft das Kalenderjahr 2012. Der Körperschaftssteuer und der Gewerbesteuer unterliegt das Kreismuseum nur hinsichtlich des wirtschaftlichen Geschäftsbetriebes bei Überschreitung der Besteuerungsgrenzen.

 

Können die Rücklagen der Kulturbetriebe für andere kommunale Aufgaben verwendet werden?

§ 6 Abs. 2 der Eigenbetriebsverordnung des Landes Niedersachsen ermöglicht es dem Landkreis, das Eigenkapital zum Zwecke einer Kapitalrückzahlung zu vermindern, wenn dadurch die Erfüllung der Aufgaben und die zukünftige Entwicklung des Eigenbetriebes nicht beeinträchtigt werden.

Bei einem Eigenbetrieb unterliegt der Gewinn nicht der Besteuerung nach § 20 Abs. 1 Nr. 10b Einkommensteuergesetz, soweit er den Rücklagen zugeführt wird. Als Zuführung zu den Rücklagen gilt dabei jedes Stehenlassen von Gewinnen des Eigenkapitals zum Zwecke des BgA unabhängig davon, ob dies in Form der Zuführung zu den Gewinnrücklagen, als Gewinnvortrag oder unter einer anderen Position des Eigenkapitals vorgenommen wird.

Die Auflösung von Rücklagen zu Zwecken außerhalb eines Betriebes gewerblicher Art (BgA) führt steuerlich zu Einkünften aus Kapitalvermögen bei der Trägerkörperschaft. Leistungen von BgAs an ihre Trägerkörperschaft sind damit grundsätzlich wie Ausschüttungen von Kapitalgesellschaften an ihre Anteilseigner als Leistungen im Sinne des § 20 Einkommensteuergesetz zu behandeln. Als Folge unterliegen diese Leistungen einem 15 %igen Kapitalertragsteuerabzug zuzüglich 5,5 % Solidaritätszuschlag.

Die Rückgewähr von Einlagen führt hingegen beim Empfänger nicht zu Einkünften im Sinne des § 20 Einkommensteuergesetz. Um den Nachweis darüber zu erbringen, in welcher Höhe Einlagen geleistet wurden, ist ein steuerliches Einlagekonto zu führen. Das Führen eines steuerlichen Einlagekontos hat insofern besondere Relevanz, da die o. g. Bezüge nicht zu den Einnahmen zählen, soweit sie aus Ausschüttungen stammen, für die Beträge aus dem steuerlichen Einlagekonto als verwendet gelten. Soweit die Ausschüttungen aus dem steuerlichen Einlagekonto des BgA geleistet werden, liegen damit keine steuerbaren Einkünfte der Trägerkörperschaft vor und es ist keine Kapitalertragsteuer abzuführen.

Bei einer Entnahme aus dem steuerlichen Einlagekonto gilt für diese Leistungen allerdings die sogenannte Verwendungsreihenfolge, und zwar dergestalt, dass bei einer Ausschüttung zunächst die sogenannten (Neu-)Rücklagen und erst nach deren Verbrauch die Beträge aus dem steuerlichen Einlagekonto als verwendet gelten. Die Beträge der (Neu-)Rücklage verändern sich um Zugänge (steuerliche Gewinne der Veranlagungszeiträume 2014 und 2015) abzüglich der durchgeführten Ausschüttungen. Damit führt eine Rücklagenverwendung in Form einer Auszahlung an den Landkreis Diepholz bis zur Höhe des Bestandes der (Neu-)Rücklagen zu einer Steuerbelastung von 15 % Kapitalertragsteuer zuzüglich 5,5 % Solidaritätszuschlag.

Um die steuerlichen Restriktionen zu vermeiden, wäre es auch möglich, ein Darlehen seitens der Eigenbetriebe unter Fremdvergleichsgrundsätzen an einen anderen Eigenbetrieb – BgA –  oder eine andere Eigengesellschaft zu gewähren, so wie dieses schon praktiziert wird.
 

Kann ein zusätzlicher Eigenbetrieb mit anderer Zweckbestimmung (Betrieb oder Finanzierung von Krankenhäusern, Flüchtlingsunterkünften, Wohnungsbauförderung) gegründet werden?

Die Zulässigkeit der Einrichtung eines Eigenbetriebes ergibt sich aus § 136 NKomVG. Als wirtschaftliche Betätigung im kommunalrechtlichen Sinne gilt kraft gesetzlicher Anordnung nicht der Betrieb von Einrichtungen, zu denen die Kommunen gesetzlich verpflichtet sind, Einrichtungen des Unterrichts, Erziehungs- und Bildungswesens, des Sports und der Erholung, des Gesundheits- und Sozialwesens, des Umweltschutzes sowie solch ähnlicher Art und Einrichtungen, die als Hilfsbetriebe ausschließlich der Deckung des Eigenbedarfs der Kommunen dienen.
 

Diese Einrichtungen können gleichwohl als Eigenbetrieb oder kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts geführt werden, wenn ein „wichtiges Interesse“ daran besteht, sie nicht im Rahmen allgemeinen Haushaltswirtschaft  zu führen. Ziel dieser Begrenzung ist es, der deutlichen Minderung des Einflusses der Vertretung und der zunehmenden Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung entgegenzuwirken.


Die Unterbringung von Flüchtlingen ist eine Pflichtaufgabe und damit per gesetzlicher Definition keine wirtschaftliche Betätigung im kommunalrechtlichen Sinne.

Der Betrieb eines Krankenhauses stellt eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe dar, die jedoch unter den Bereich des Gesundheits- und Sozialwesens fällt und damit auch keine wirtschaftliche Betätigung im kommunalrechtlichen Sinne darstellt.
 

Ob für diese Bereiche ein Eigenbetrieb erforderlich ist, ist anhand des Kriteriums „wichtiges Interesse“ (Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte, größere Flexibilität bei der Aufgabenerfüllung, bessere Gewinnung von qualifiziertem Personal, besseres Management …) zu beurteilen.


Ein „Finanzierungs-Eigenbetrieb“ stellt einen Hilfsbetrieb dar, der ebenfalls zur Errichtung das wichtige Interesse begründen muss. Unabhängig davon könnte ein solcher Finanzierungs-Eigenbetrieb weitere steuerliche Auswirkungen auslösen, da die gezielte Finanzierung verschiedener Einrichtungen durch einen solchen Finanzierungs-Eigenbetrieb den Bereich der Vermögensverwaltung überschreiten könnte, sodass ein grundsätzlich steuerpflichtiger BgA begründet wird.

Zu berücksichtigen sind dabei auch die wahrscheinlich fehlenden Verlustvorträge, sodass auch hier wieder Kapitalertragsteuer und Solidaritätszuschlag anfallen würden.
 

Können die Aktien der bestehenden Eigenbetriebe auf diesen neuen Eigenbetrieb übertragen werden?

 

Bei der Übertragung von Aktien aus einem der BgA in den Hoheitsbereich der Trägerkörperschaft ohne entsprechende Gegenleistung (zum Verkehrswert) handelt es sich um eine verdeckte Gewinnausschüttung, die zu einer Belastung mit 15 % Kapitalertragsteuer zuzüglich 5,5 % Solidaritätszuschlag führt. Die Bewertung dieser verdeckten Gewinnausschüttung erfolgt zum Verkehrswert der Aktien.

 

Im Falle einer Übertragung zwischen mehreren BgAs derselben Trägerkörperschaft ohne entsprechende Gegenleistung (d. h. keine Veräußerung zum Verkehrswert) handelt es sich ebenfalls um eine verdeckte Gewinnausschüttung mit einem entsprechenden Kapitalertragssteuerabzug zum Verkehrswert.

 

 

Ist eine Holding-Struktur für die drei bestehenden Kulturbetriebe umsetzbar?

 

Von einer Holding-Struktur spricht man, wenn unterhalb einer Obergesellschaft (Holding) auf der zweiten hierarchischen Ebene die Geschäftsbereiche der Sparten (Tochtergesellschaften) als gesellschaftsrechtlich selbstständige organisatorische Einheit tätig sind. Damit bedeutet das Einrichten einer Holding-Struktur zunächst die Umwandlung der bestehenden Eigenbetriebe in eine gesellschaftsrechtlich selbstständige organisatorische Einheit wie beispielsweise eine GmbH.

 

Die drei Kulturbetriebe stellen als Einrichtungen des Unterrichts-, Erziehungs- und Bildungswesens eine nicht wirtschaftliche Betätigung des Landkreises im Sinne des § 136 NKomVG dar. Diese Einrichtungen dürfen in einer Rechtsform des privaten Rechts geführt werden, wenn ein wichtiges Interesse der Kommunen daran besteht und wenn in einem Bericht zur Vorbereitung des Beschlusses der Vertretung unter umfassender Abwägung der Vor- und Nachteile dargelegt wird, dass die Aufgabe im Vergleich zu den zulässigen Organisationsformen des öffentlichen Rechts wirtschaftlicher durchgeführt werden kann.

 

Eine Beurteilung des wichtigen Interesses und eine umfangreiche Darstellung der Vor- und Nachteile einer Holding-Struktur hängen auch vom Zweck dieser Organisationsform ab. Darüber hinaus sind diverse rechtliche und steuerliche Fragestellungen ggf. auch im Rahmen einer verbindlichen Auskunft beim zuständigen Finanzamt zu beantworten.

 

Insgesamt sei hierzu auf den Prozess 2005/2006 zur Organisationsstruktur der Kulturbetriebe verwiesen. Dabei war auch eine Holding-Struktur Gegenstand der Prüfungen, die seinerzeit allerdings aus rechtlichen und steuerlichen Gründen nicht umgesetzt worden ist. Zur Erläuterung zitiere ich aus der Vorlage Nr.146/2004: „Das jetzt vorliegende Ergebnis (Organisationsform Eigenbetriebe) ist Resultat umfassender Diskussionen, Beratungen und Stellungnahmen mit den Leitungsebenen der Einrichtungen sowie der betroffenen Fachdienste und unter Hinzuziehung der Wibera Wirtschaftsberatung AG und der PWC Deutsche Revision AG.

 

Kriterien der Abwägung waren dabei die Steuerungsaspekte

-          fachliche Leistung

-          Finanzen

-          Personal

-          Vermögen.

 

Das Ergebnis stellt ein Eigenbetriebsmodell mit dem umfassenden Gebot der Kooperation der Kulturbetriebe dar.“

 

Im Übrigen bringt eine Holding-Struktur einen zusätzlichen Aufwand für die Grundorganisation (Geschäftsführung, Gremiensitzungen, Buchführung, Bilanz und Abschluss sowie jährliche Prüfung etc.) mit sich. Dieser Mehraufwand „rechnet“ sich nur dann, wenn bei den Kulturbetrieben Wirtschaftlichkeitsverbesserungen mindestens in gleichem Umfang einträten.

 

 

Können die Eigenbetriebe ggf. durch eine Satzungsänderung Spenden an einen steuerlich begünstigten Verein tätigen?

 

Grundsätzlich können die Eigenbetriebe bzw. aus steuerlicher Sicht die Betriebe gewerblicher Art Spenden tätigen.

 

In der Steuerpraxis werden jedoch Spenden an die Trägerkörperschaft oder einer ihr nahestehenden Person nur unter bestimmten Voraussetzungen als steuerbegünstigt anerkannt. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, so handelt es sich bei den Spenden um sogenannte verdeckte Gewinnausschüttungen mit den entsprechenden Folgerungen.

 

Wird die Zuwendung an einen Dritten zu gemeinnützigen Zwecken geleistet, so ist ein Spendenabzug ausgeschlossen, wenn z. B. der Gewährträger eines BgA auf die Auszahlung des ihm zustehenden Teils am Jahresüberschuss verzichtet und den BgA anweist, diesen Teil an eine gemeinnützige Einrichtung zu spenden.

 

Erfolgt die Zuwendung an die Trägerkörperschaft bzw. den Gewährträger selbst oder an eine nahestehende Person, so ist auch zu prüfen, ob die im Wirtschaftsjahr an die Trägerkörperschaft bzw. den Gewährträger insgesamt geleisteten Spenden den Betrag übersteigen, den der BgA an Dritte leistet (Fremdspendenvergleich). Im Rahmen des Fremdspendenvergleichs sind als Fremdspenden nur solche Zuwendungen zu beurteilen, die keine unmittelbaren oder mittelbaren Zuwendungen an die Gewährträger oder an diesen nahestehenden Personen sind.

 

Da die VHS, die KMS und das KM in den Jahren 2013 und 2014 keine Fremdspenden getätigt haben, werden mögliche Spenden dieser BgAs an einen nahestehenden steuerlich begünstigten Verein höchstwahrscheinlich als verdeckte Gewinnausschüttung zu qualifizieren sein.

 

Anders zu beurteilen sind Spenden an „Nicht-Nahestehende“. Allerdings zeigt es sich, dass es in der steuerlichen Praxis mit deutlichen Schwierigkeiten verbunden ist zu beurteilen, ob eine Person eine „nahestehende“ in diesem Sinne ist oder nicht. Dies führt letztendlich zur Vermeidung von Spenden an Institutionen, an denen der Landkreis Diepholz beteiligt ist, ein finanzielles Interesse hat, bei denen eine leitende Person (Politik oder Verwaltung) des Landkreises eine Funktion ausübt oder mit dem Leistungsbeziehungen bestehen.

 

Zusammenfassende Kernaussagen:

 

-          Eine Rücklagenverwendung seitens VHS und KMS löst bis zur Höhe der Neurücklagen des Vorjahres eine erhebliche Steuerbelastung aus.

-          Eine Rücklagenverwendung des Kreismuseums scheidet aufgrund der Gemeinnützigkeit aus.

-          Ein zusätzlicher Eigenbetrieb (ebenso eine Holding)  kann unter Berücksichtigung des „wichtigen Interesses“, Sinn und Zweck des Betriebes und unter Berücksichtigung der steuerlichen Auswirkungen im Einzelfall begründet werden.

-          Eine Überführung der Aktien in den Trägerbereich oder in einen anderen Eigenbetrieb verursacht eine erhebliche Steuerbelastung.

-          Spenden der VHS, KMS oder des Kreismuseums an den Landkreis oder einer nahestehenden Institution unterliegen einer erheblichen Steuerbelastung.

 

Unabhängig von einer eventuellen weiteren politischen Beratung und weiteren Prüfungen zur Verwendung der Rücklagen der Kulturbetriebe schlägt die Verwaltung vor, vom kommenden Jahr an bisher durch den Haushalt des Landkreises Diepholz bezuschusste Aufgabenstellungen der Kulturbetriebe (Deutschkurse für Flüchtlinge) aus dem Budget des jeweiligen Eigenbetriebes, d.h. aus seinen Dividendenerträgen und ggf. aus der Rücklage, zu finanzieren.

Des Weiteren sind Verbesserungen der Infrastruktur im Bildungswesen im Rahmen der Aufgabenstellungen der Kulturbetriebe durchaus denkbar.

 

Hierbei ist allerdings auch darauf zu achten, dass sich die im Kreishaushalt dann eventuell eingesparten Mittel nicht steuerrechtlich für die Kulturbetriebe als verdeckte Gewinnausschüttung darstellen.

 


Anlage/n:

Anlagen

Anlage 1: Antrag der FDP-Kreistagsfraktion vom 17.11.2015 (öffentlich)

Anlage 2: Anlage der INTECON (nichtöffentlich)

Anlagen:  
  Nr. Name    
Anlage 1 1 Anlage 1 - Antrag FDP-Kreistagsfraktion (168 KB)